Иностранных консулов на Руси начали принимать в ХVI веке. В 1554 г. первый русский царь Иван IV (Грозный) в особой грамоте, жалованной английскому Обществу торговли с Россией, предоставил право иметь консула, наделенного властью судить и наказывать своих соотечественников. Первым иностранным консулом в России был англичанин (1585 г.), несколько позднее, на постоянной основе «для удобнейшего по делам изустно, нежели через почту донесения», появились представители других европейских государств – Дании (1627 г.), Голландии (1631 г.), Швеции (1631 г.), Польши (1673 г.).
Активизация торговых и иных связей в период царствования Петра I, возросшее число русских подданных, выезжавших в другие страны, способствовали становлению российских консульств за рубежом. Весомый импульс для развития консульских отношений России с Европой придала поездка «Великого посольства» в 1697 г., где под именем бомбардира Петра Михайлова инкогнито находился царь Петр I.
Первое русское консульство «для предостережения интересов его царского величества» открылось в 1707 г. в Амстердаме, затем были открыты консульства в Венеции (1711 г., консул Дмитрий Боцис), в Париже (1715 г., консул Амадей Лефорт), в Вене (1718 г.). В 1723 г. Петр I послал в Кадикс (Испания) в качестве русского консула Якова Евреинова.
11 ноября того же года Коллегией иностранных дел дан патент на консульское звание в Бордо поручику флота (поручику от Галер) Ивану Алексееву.
В это же время появляются первые русские консульства на Востоке: в 1719 г. Лоренц Ланг назначен русским консулом в Пекине, а в 1720 г. гвардии штабс-капитан Алексей Баскаков стал первым русским консулом в Шемахе (Персия).
Русский институт консулов в конце ХVIII – начале ХIХ веков развивался в соответствии с теми же принципами, которые были положены в основу консульского права в других европейских государствах. Задачи, стоявшие перед тем или иным вновь назначенным консулом, формулировались в каждом конкретном случае соответствующей царской инструкцией.
Учреждениями, ведающими в то время деятельностью русских консулов за границей, были Правительствующий Сенат и Государственная коммерц-коллегия. Назначения первых русских консулов производились по повелению Петра I через Сенат. Принимала участие в назначении консулов «в том, что до морского хождения и купечества касается» и Коммерц-коллегия. В 1718 г. указом императора образуется Коллегия иностранных дел, которой были подчинены все посольства, миссии и другие представительства Российской империи за рубежом. В ведении Коллегии находились также такие консульские функции как вопросы выдачи загранпаспортов, принятия в российское подданство, исключения из него и др.
После восшествия на престол Александра I в России началась реформа центрального управления: коллегиальную систему, принятую при Петре I, сменила министерская, основанная на единоначалии. 8 сентября 1802 г. опубликован Манифест Александра I, в соответствии с которым «Управление государственных дел разделяется на 8 отделений, из коих каждое составляет особое Министерство», одним из них стало Министерство иностранных дел.
3 мая 1809 г. (15 мая по новому стилю) император Александр I утвердил представление министра иностранных дел Н.П.Румянцева о создании в рамках МИД «Экспедиции консульских дел». Учитывая важность консульской работы, деятельность Экспедиции находилась под непосредственным руководством министра, сама же Экспедиция состояла при его канцелярии.
Возглавил Экспедицию, впервые занявшуюся регламентацией консульской службы, Ф.Ф.Борель, опытный чиновник в торговых делах и консульских вопросах, составивший позднее интересный труд по становлению консульского института России (Borel F. De l’ origine et des fonctions des consuls, Leipzig, 1831). Именно эта дата 15 мая считается днем образования самостоятельной консульской службы в системе внешнеполитического ведомства России.
В императорских указаниях Экспедиции, в частности, предписывалось: «Начальника Экспедиции определять министру с Нашего утверждения, помощников же его предоставляем выбор и определение ему самому, без всякого различия класса, по единой способности к делам сего рода». После образования Экспедиции подразделения консульской службы постоянно находились в структуре МИД России.
С ростом числа российских консульских учреждений за границей возникла потребность выработки организационной основы консульской службы, определения правовой базы их функций. Права и обязанности консульских представителей России за рубежом были изложены в первом Консульском уставе. Этот устав был утвержден императором Александром I 25 октября 1820 г. В нем были определены полномочия и обязанности российских консулов в торгово-экономической и юридической областях, сделана по сути первая попытка свести в законодательный документ ранее действующие указания и инструкции консулам при направлении их на место назначения.
В 30-е годы ХIХ века расширяется консульская сеть России в Европе и Америке. В 1830 г. открывается консульство в Ницце, в 1833 г. – в Руане и Гавре (Франция), которое «по причине умножающихся пароходных сношений с Россией» преобразовано в 1845 г. в генеральное консульство, в том же году образовано генеральное консульство в Марселе. К 1833 г. Министерством учреждены 24 генеральных консульства, 35 консульств и 36 вице-консульств. В европейских странах наиболее разветвленную консульскую сеть Россия имела во Франции, Германии и Австро-Венгрии.
Несколько позднее открывались российские консульства в Латинской Америке – в Рио-де-Жанейро (1811 г.), Вальпараисо (Чили – 1839 г.), Порт-Аллегро и Алагоэ (Бразилия, вице-консульства, 1839 г.), в Буэнос-Айресе в 1869 г. Значительное развитие получила сеть консульских представительств в Азии. В частности, было учреждено генеральное консульство в Мешхеде (Иран), открылись консульства в Исфахане (Иран), Басре (Ирак) и Бомбее (Индия). Консулы следили на Востоке за правомерностью деятельности не только российских физических, но и юридических лиц – торговых, финансовых и других компаний и акционерных обществ. Такая политика способствовала росту авторитета России в граничащих с ней странах Востока, что расширяло, в свою очередь, её политическое влияние в этом регионе.
Консулы на российской консульской службе делились на штатных и нештатных: штатными являлись должностные лица, состоявшие на консульской службе. Различие сводилось в основном к тому, что штатные консулы получали определенное содержание из казны, нештатные консулы его не получали, хотя и входили в число сотрудников МИД, значительно шире были также права и привилегии штатных консулов. Содержание генеральных консулов в тот период составляло 2 — 3 тыс. руб. в год, консулов – около 1 тыс. руб., вице-консулов – вдвое меньше.
Российские нештатные консулы, преимущественно из местного купечества, служили зачастую в весьма отдаленных, порой экзотических точках земного шара: к примеру, на Канарских островах (негоциант И.Галвей), на мысе Доброй Надежды (капитан английского флота Гартинг).
Видный русский дипломат и юрист А.В.Сабанин писал в статье «К вопросу о положении консульской службы и о её задачах»: «Я думаю, что большинство недовольных изменило бы свое мнение о русской консульской службе, если бы оно знало, что из 474 пунктов земного шара, в которых пребывают агенты русского правительства, лишь в 144 пунктах пребывают агенты штатные, т.е. коронные чиновники, получившие соответствующую подготовку, обладающие полнотой прав».
Консулы были подотчетны посланнику в стране пребывания, ему они сообщали о событиях на местах, а если и посылали сообщения в Петербург, то через посольство «под открытой печатью, дабы министр его императорского Величества мог иметь полное сведение и наблюдение за течением и производством дел, вверенных подчиненным ему консулам». Генеральные консулы и консулы были уполномочены «производить в подведомственном им округе суд по трактатам и существующим обычаям». С этой целью «при каждом консульстве должно быть по одному экземпляру всех трактатов, существующих с тою державою, где оное находится, а также и тарифа таможенных пошлин». Самим консулам запрещалось заниматься торговлей и «принимать от иных держав какие-либо консульские звания».
Все «внутренние протоколы» консульства составлялись на русском языке, особенно строго это предписание исполнялось в отношении «тяжебных дел». Консульские донесения в посольства и миссии также часто были написаны по-русски в отличие от официальных бумаг посольства, направляемых в Петербург, которые составлялись на французском языке и переписывались каллиграфическим почерком секретаря или письмоводителя.
В связи с усложнением консульских функций повышались требования к консулам. Начиная со второй половины ХIХ века в МИД России постепенно вырабатываются правила поступления на консульскую службу. Законом не ограничивалось имущественное положение консулов, однако на практике при принятии на службу в ведомство иностранных дел придавалось особое значение тому, чтобы вновь назначаемые консулы имели частный доход.
Что касается семейного положения претендента, то лица, состоящие на государственной службе, могли вступить в брак лишь с особого разрешения со стороны ведомства, в котором они состояли. Например, в циркуляре 1857 г. по МИД запрещались, согласно императорскому указу, браки чиновников, не представивших удостоверения о том, что они сами или их невесты обладают достаточным имуществом для «приличной семейной жизни».
Как и в других монархиях, в России право назначать консулов принадлежало императору. О назначении объявлялось «во всеобщее сведение» в «Правительственном вестнике» в виде «высочайшего повеления». Получив экзекватуру и принеся в церкви присягу императору, заверенную должным образом, которую затем консул отсылал в МИД, он считался приступившим к своим обязанностям.
Сеть консульских учреждений значительно расширилась после Крымской войны 1854-1856 гг. С приходом 15 апреля 1856 г. на пост министра иностранных дел А.М.Горчакова совершенствуется структура внешнеполитического ведомства. Перед консульскими учреждениями за рубежом ставятся задачи осуществлять «покровительство в чужих краях русской торговле и вообще русским интересам», а также способствовать возвращению на Родину русских эмигрантов, выдавать пособия неимущим русским подданным за границей, содействовать иностранцам, желающим принять русское подданство.
С учетом усиления влияния России в мире возникла необходимость более полного изложения правил деятельности русских консулов за рубежом. С этой целью и в связи с многообразием задач в 1858 г. был принят новый Консульский устав, в котором, в основном, были изложены права и обязанности русских консулов в Европе и Америке, излагались также положения о судебной власти консулов, необходимые для рассмотрения споров в сферах торговли и мореплавания.
Немаловажную роль в формировании консульского института сыграли заключенные Россией с иностранными государствами консульские конвенции, в которых получили широкое развитие положения международного консульского права о привилегиях консулов, а также об их функциях. Россия заключила конвенции с Германией (1874 г.), Францией (1874 г.), Италией (1875 г.), Испанией (1876 г.), а также конвенцию с Нидерландами об учреждении консульств в портах нидерландских колоний.
К концу ХIХ века консульская служба России становилась всё более организованной. Основная часть её консульских учреждений функционировала в Западной Европе, в Азии (Турция, Персия, Китай) и в Северной Америке. Что касается Африканского континента и Латинской Америки, то их, по свидетельству консульских чиновников, было недостаточно.
Более полным изложением правил деятельности русских консулов стал вступивший в силу в 1893 г. новый Консульский устав (203 статьи), который четко определял основные функции штатных и нештатных консулов. Характерно, что в этом документе впервые прописывались правила и порядок назначения нештатных консулов России. Кандидаты в письменной форме давали обязательство «исправлять должность без всякого притязания на жалованье или какое-либо возмездие», кроме разрешенного уставом.
В 1902 г., когда отмечалось столетие образования МИД России, за рубежом функционировали 29 генконсульств, 39 вице-консульств, более 300 нештатных консульских учреждений, в том числе в Китае, Японии, Турции, Персии, Марокко, Аргентине и Перу. Генеральные консульства России приступили к работе в Шанхае (1898 г.), Багдаде (1901 г.) и Алжире (1916 г.).
В 1903 г. по повелению императора Николая I принимается очередной Консульский устав – последний устав царской России. Устав обобщал и дополнял функции, права и обязанности российских консулов, содержащиеся в ранее принятых уставах. В нем указывалось на подчиненность консульств российским посольствам. К уставу прилагался Тариф консульских пошлин, где указывалось, что сумма всех консульских пошлин поступала в государственный доход. В уставе содержалось положение о том, что каждый российский подданный должен был лично встать на учет в российской миссии (посольстве) или консульстве, представив паспорт и объяснив цели своего путешествия и дела.
В странах своего пребывания консульские представители играли важную роль в расширении российской внешней торговли, а также содействовали лучшему осведомлению МИД России о внутриполитическом положении на местах. Формально, не имея политического статуса, консулы в действительности являлись довольно активными проводниками внешней политики российского руководства.
Наряду с консульским уставом в 1903 г. был принят Устав «О паспортах заграничных». Каждый намеревающийся отбыть за границу русский подданный, кто бы и какого бы звания не был, обязан был «подать прошение местному генерал-губернатору, губернатору или градоначальнику по принадлежности, и представить от полиции свидетельство, удостоверяющее, что никакого препятствия к отъезду его нет».
По мнению дипломатов, к 1913 г. Россия обладала уже широко развитой консульской сетью, которая соответствовала политическим и торговым нуждам государства и позволяла с достаточной эффективностью охранять интересы российских подданных. Сама организация консульской службы, несмотря на отдельные недостатки (в распределении консульских округов, в координации информационной деятельности консульств, функционировании института нештатных консулов и др.) в целом удовлетворяла предъявляемым к ней требованиям.
Достигнутый перед первой мировой войной высокий уровень развития консульской службы в России позволил в частности, видному российскому дипломату А.А.Гейкингу сделать вывод о том, что «институт российских консулов представляет собой одно из богатств России».
Положения консульских уставов 1820, 1853, 1893 1903 гг. позволяют выявить основные тенденции развития российской консульской службы: расширение прав консулов в торгово-экономической области, увеличение её централизации, что, в частности, обусловило принятие Временным правительством в 1917 г. постановления об изменениях в Положении о МИД и структуре его центрального аппарата, на основе которой был организован департамент «консульский и распорядительный». Этот департамент сосредоточил в своем ведении различные консульские функции, часть которых относилась к компетенции других подразделений императорского министерства.
Аппарат советской консульской службы начал создаваться в конце 1917 г. Первым документом, регламентировавшим организацию консульской службы РСФСР, стала инструкция Наркоминдел от 22 февраля 1918 г.
Практически сразу же после образования РСФСР учреждаются консульства в Кобдо, Урге (Монголия), Чугучаке, Кульдже (Китай). Особое значение имело открытие в апреле 1918 г. генерального консульства РСФСР в Берлине, которое провело большую работу по учету и защите интересов русских военнопленных и гражданских интернированных лиц. К началу 1922 г. Советское государство имело за границей 24 консульских учреждения.
Нормативным актом по вопросам консульской службы стал декрет СНК РСФСР от 18 октября 1918 г., который определял цели и принципы новой консульской службы. Он отменял консульский устав 1903 г., регламентировал деятельность консульских учреждений, их задачи и организацию. Следует подчеркнуть, что декрет предусматривал использование института нештатного консула. В апреле 1921 г. НКИД была разработана «Инструкция консулам РСФСР», которая существенно дополняла декрет СНК РСФСР и являлась хорошим подспорьем в практической деятельности советских консулов.
Дальнейшему развитию деятельности заграничных органов внешних сношений, в том числе консульских, расширению их правовой основы, послужил декрет СНК «Общие положения о советских органах за границей» от 21 мая 1921 г. В декрете консульства РСФСР рассматривались как постоянные официальные органы Советского правительства в иностранных государствах.
Первые нормативные акты, посвященные консульским вопросам, не столь детально регулировали вопрос о выполнении консульских функций полномочными представительствами РСФСР за границей и не предусматривали создание в их составе консульских отделов. Только в отдельных случаях (например, в примечании к ст. 3.декрета СНК РСФСР от 21 мая 1921 г.) предусматривалось образование в составе советских представительств «консульских делопроизводств» – предшественников консульских отделов посольств. Новым шагом в деле создания правовой основы советской консульской службы явилось в марте 1922 г. утверждение Тарифа консульских сборов.
Накопленный со времени установления Советской власти правовой опыт в консульской области нашел свое последующее нормативное отражение и закрепление в Консульском уставе СССР 1926 г., заменившим инструкции и многочисленные циркуляры по консульским вопросам. Устав действовал до 1976 г. Он охватывал широкий круг вопросов, регулирующих консульские отношения, и содержал новые нормы, предусматривающие, в частности, функции консула в отношении охраны прав и интересов советских граждан, назначение консулов, порядок обжалования действий консульских властей и их аппарата и др.
До второй мировой войны СССР заключил ряд консульских конвенций – с Польшей (18 июля 1924 г.), Германией (12 октября 1925 г.), Чехословакией (16 ноября 1935 г.). Кроме того, путем обмена нотами от 2 февраля 1927 г. между СССР и Швецией была достигнута договоренность о правовом положении консулов обеих стран. Отдельные положения, посвященные консульским вопросам, содержались также в договорах и соглашениях, заключенных в этот период по другим вопросам двусторонних отношений, в частности, с Финляндией (14 октября 1920 г.), Персией (26 февраля 1921 г.), Монголией, Италией (7 февраля 1924 г.).
В послевоенные годы в международном консульском праве произошли значительные изменения, что вызвало необходимость его кодификации, обобщения существующих положений и дальнейшего развития. В соответствии с резолюцией 373 4-й сессии Генассамблеи ООН Комиссия международного права изучила этот вопрос и представила проект на 16 сессии ГА ООН, которая постановила созвать международную конференцию для изучения данного проекта. В апреле 1963 г. Конференция в Вене выработала Конвенцию о консульских сношениях, затрагивающую по существу все вопросы консульских отношений между государствами. Конвенция вступила в силу 19 марта 1967 г., Советский Союз присоединился к Венской конвенции в 1989 г.
Изменения в советском законодательстве, положения консульских конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами, а также заново систематизированные в Венской конвенции нормы международного консульского права вызвали необходимость пересмотра Консульского устава 1926 г. Проект нового устава был утвержден Указом Президиума Верховного Совета СССР 25 июня 1976 г. и введен в действие с 1 сентября 1976 г.
В соответствии со сложившейся практикой и нормами двусторонних и многосторонних конвенций по консульским вопросам в уставе зафиксированы положения, касающиеся общих вопросов консульской службы, введены термины «консул», «консульское должностное лицо» и «сотрудник консульского учреждения». В уставе имеются нововведения в отношении функций консула по вопросам гражданства. По сравнению с уставом 1926 г. значительно расширена глава, посвященная консульской легализации.
Впервые в консульской практике нашей страны было зафиксировано положение о взимании не только консульских сборов за совершаемые консульские действия, но и о возмещении фактических расходов, связанных с выполнением указанных действий. Завершает устав 1976 г. раздел о нештатных консулах, согласно которому Советский Союз может использовать институт нештатных консулов в своей консульской практике. После обновления правовой базы этот институт активно развивается в последние два десятилетия. Была обновлена правовая база деятельности почетных консулов. По состоянию на 1 января 2009 г., 84 почетных консула исполняют свои функции за рубежом, из которых 18 учреждены в 2007-2008 гг., на территории России работают 80 иностранных почетных консулов.
Проводимый в последнее десятилетие курс на укрепление консульского присутствия России за рубежом позволил открыть за последние 8 лет 15 консульских учреждений в самых разных регионах от Уральска (Казахстан), Оша (Киргизия) и Гюмри (Армения) на постсоветском пространстве до Франкфурта (ФРГ) и Палермо (Италия) в Европе, Хьюстона (США) и Торонто (Канада) в Северной Америке. Возобновили работу Генконсульства в Реште (Иран, 2002 г.), Дебрецене (Венгрия, 2001 г.).
Консульская служба России включает в себя Консульский департамент Министерства иностранных дел, консульские отделы посольств, генеральные консульства, консульства России, почетных консулов России, представительства МИД России, выполняющие некоторые консульские функции, а также консульские пункты в международных аэропортах и на пограничных контрольных пунктах, открытых для железнодорожного, морского и автомобильного сообщения.
В настоящее время Консульский департамент является одним из крупнейших функциональных подразделений МИД России, курирующим деятельность российской консульской службы. География консульского присутствия постоянно расширяется: по состоянию на 1 марта 2019 г. за рубежом функционируют 233 консульских учреждения (в том числе 144 консульских отдела Посольств).
Продолжается работа по облегчению режима поездок граждан России. По состоянию на 1 апреля 2019 г. соглашения о безвизовых поездках владельцев различных видов паспортов действуют со 130 государствами.
В 2017 г. вступил в силу межправительственный протокол между Россией и ЮАР о взаимной отмене визовых требований для владельцев заграничных паспортов. С 2018 г. действует соглашение об отказе от визовых формальностей с Ямайкой и реализуется соглашение с Кубой, увеличившее срок безвизового пребывания граждан с 30 до 90 дней. В 2019 г. вступило в силу межправительственное соглашение о безвизовых поездках граждан России и ОАЭ.
Договоренности об упрощении визового режима достигнуты с Индией и Японией, соответствующие переговоры ведутся еще с несколькими зарубежными партнерами.
Подготовлены проекты консульских конвенций с рядом стран — с Непалом, Таиландом, Филиппинами.
Решаются и принципиально новые задачи. В частности, на консульские учреждения возложены обязанности по оказанию содействия в реализации Госпрограммы переселения соотечественников в Россию.
Непосредственное участие консульские работники принимают в проведении избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации.
На особом контроле в консульских загранучреждениях стоит работа с ветеранами Великой Отечественной войны. Так, российские консульские учреждения участвуют в исполнении указов Президента Российской Федерации о выплате пожизненного материального обеспечения ветеранам, проживающим в Израиле и странах Прибалтики.
Должное внимание уделяется обеспечению сохранности российских воинских захоронений (более 12 тыс. в 51 государстве). Межправительственные соглашения об уходе за воинскими захоронениями заключены с 16 иностранными государствами, в стадии проработки находится полноформатное соглашение о статусе воинских захоронений с Китаем.
Как и в предыдущие периоды, так и сегодня работа сотрудников Министерства на консульском направлении сохраняет свою принципиальную направленность на обеспечении эффективной защиты прав и интересов российских граждан и юридических лиц, адекватное реагирование на новые вызовы и угрозы, на создание благоприятных условий для развития многоплановых контактов России с иностранными государствами.
